مجموعه گزارشهای شناسایی موانع توسعه اقتصادی ایران
مانع شماره یک از مجموعه گزارشهای شناسایی موانع توسعه اقتصادی ایران
مجموعه گزارشهای شناسایی موانع توسعه اقتصادی ایران
مانع شماره ۱: اصالت مردم و اصالت حکومت در حکمرانی توسعه
بررسی اثر جهتگیری حکمرانی بر اعتماد، سرمایهگذاری، بهرهوری و رشد اقتصادی
- صورت مسئله
یکی از پرسشهای بنیادین در حکمرانی توسعه این است که در تصمیمگیریهای اقتصادی و نهادی، «مصلحت مردم» اصل قرار میگیرد یا «مصلحت حکومت». منظور از اصالت مردم، نفی دولت یا کوچکسازی بیقید و شرط آن نیست؛ بلکه مقصود آن است که دولت، نهادها، مقررات و سیاستهای عمومی در خدمت افزایش رفاه، امنیت اقتصادی، آزادی فعالیت مولد، فرصتهای برابر و کیفیت زندگی شهروندان و بنگاهها قرار گیرند. در مقابل، اصالت حکومت زمانی شکل میگیرد که حفظ ساختارهای اداری، منافع سازمانی، کنترل کوتاهمدت، تداوم وضع موجود و ملاحظات دستگاهی بر منافع عمومی و توسعه اقتصادی تقدم پیدا کند.
این دوگانه از آن جهت اهمیت دارد که توسعه اقتصادی صرفاً حاصل انباشت سرمایه یا افزایش تولید نیست؛ بلکه به کیفیت حکمرانی، اعتماد عمومی، پیشبینیپذیری سیاستها، حقوق مالکیت، مشارکت مردم و امکان فعالیت مؤثر بخش خصوصی وابسته است. در ادبیات توسعه انسانی سازمان ملل، توسعه به معنای گسترش انتخابهای مردم تعریف شده و تأکید میشود که توسعه فراتر از رشد تولید ناخالص داخلی، درآمد و انباشت سرمایه است.
بر این اساس، سؤال اصلی این است که در حکمرانی اقتصادی، کدامیک محور تصمیمگیری است: حفظ ساختارهای قدرت یا گسترش انتخابها و فرصتهای واقعی مردم؟
- سازوکار اثرگذاری بر توسعه اقتصادی
وقتی اصالت حکومت بر سیاستگذاری غالب شود، تصمیمها معمولاً از مسیر نیازهای واقعی جامعه و اقتصاد فاصله میگیرند. در چنین شرایطی، معیار موفقیت سیاست عمومی بهجای بهبود رفاه مردم، افزایش رقابتپذیری بنگاهها و کاهش هزینههای فعالیت اقتصادی، به حفظ ظاهر کنترل، تثبیت ساختارهای اداری و پاسخگویی محدود دروندستگاهی تبدیل میشود. نتیجه این وضعیت، افزایش مقرراتگذاری دستوری، گسترش مجوزمحوری، کاهش شفافیت، تضعیف اعتماد و افزایش هزینه مبادله برای فعالان اقتصادی است.
گزارش توسعه جهانی ۲۰۱۷ بانک جهانی تأکید میکند که حکمرانی زمانی به نتایج پایدار در امنیت، رشد و عدالت منجر میشود که بتواند نابرابری قدرت را مدیریت کند، تعهد معتبر ایجاد کند، میان بازیگران هماهنگی به وجود آورد و همکاری اجتماعی را تقویت کند. بر این اساس، مسئله اصلی فقط «داشتن سیاست خوب روی کاغذ» نیست؛ بلکه این است که سیاستها در چه ساختار قدرتی، با چه میزان پاسخگویی و به نفع چه گروههایی اجرا میشوند. اصالت مردم یعنی سیاستگذار خود را در برابر نتایج اقتصادی و اجتماعی تصمیماتش پاسخگو بداند و معیار ارزیابی سیاست، اثر آن بر سرمایهگذاری، بهرهوری، ثبات بازار و رفاه عمومی باشد، نه صرفاً توجیه اداری و کنترل کوتاهمدت.
تفاوت اصالت حاکمیت با وضعیت اصالت مردم و بخش خصوصی را میتوان با یک مثال بهتر توضیح داد. در شرایطی که اصالت با مردم و بخش خصوصی باشد، دولتها سرمایهگذار بخش خصوصی هستند و هزینههای دولتها بر اساس توانمندی آنها و سهمی از حجم فعالیت اقتصادی آنها تامین میشود. دولتها در دوران رکود هزینههای خود را به حداقل میرسانند و معافیتهای شدید مالیاتی میدهند تا بتوانند با حمایت از بخش خصوصی رونق را به کسبوکارها برگردانند و پس از ورود به دوران رونق مالیات را افزایش میدهند و هزینههای دوران رکود را نیز در این دوره تامین میکنند تا فشار بر بخش خصوصی به حداقل برسد. اما در شرایطی که اصالت با حاکمیت باشد، هزینههای مورد نیاز دولت و حاکمیت محاسبه میشود و تامین این هزینهها از محل بخش خصوصی و بدون توجه به وضعیت اقتصادی و شرایط کلی کشور تامین میشود. در صورتی که بخش خصوصی توان پرداخت این هزینهها را نداشته باشد، با چاپ پول و از طریق مالیات تورمی این هزینهها تامین میشود. ولی هیچ تغییر قابل توجهی در ساختار هزینه دولت و حاکمیت ایجاد نمیشود.
- نمونههای بینالمللی
تجربه کشورهای موفق نشان میدهد که توسعه نه با دولت ضعیف حاصل میشود و نه با دولتی که خود را هدف مستقل میداند. دولت توسعهگرا معمولاً دولتی توانمند، منسجم و آیندهنگر است؛ اما این توانمندی زمانی به رشد پایدار تبدیل میشود که در خدمت منافع عمومی، ارتقای ظرفیت تولید، آموزش، نوآوری، صادرات و افزایش رفاه مردم قرار گیرد.
تجربه شرق آسیا نمونه روشنی از این رویکرد است. گزارش بانک جهانی درباره «معجزه شرق آسیا» نشان میدهد اقتصادهایی مانند ژاپن، کرهجنوبی، سنگاپور، تایوان، هنگکنگ، مالزی، اندونزی و تایلند در فاصله ۱۹۶۵ تا ۱۹۹۰ با ترکیبی از ثبات اقتصاد کلان، سیاستهای توسعهای، سرمایهگذاری در آموزش، حمایت هدفمند از تولید و توجه به بهبود رفاه عمومی توانستند رشد سریعتری نسبت به بسیاری از کشورهای در حال توسعه تجربه کنند. در این کشورها دولت فعال بود، اما بخش مهمی از مشروعیت خود را از عملکرد اقتصادی، اشتغال، صادرات و ارتقای زندگی مردم میگرفت و دولت سرمایهگذار در بخش خصوصی بود. به این معنی که با معافیتهای مالیاتی و فراهم کردن شرایط برای شروع کسبوکار امکان موفقیت کسبوکارها را افزایش میداد. اما با دریافت مالیات پس از دوره اولیه، مزد سرمایهگذاری خود را دریافت میکرد. اگر این چرخه ادامه یابد، همواره میتوان از محل مالیات شرکتهای بالغ در شرکتهای جدید سرمایهگذاری نمود و با مالیات پس از دوره اولیه، این سرمایهگذاری را بهرهبرداری کرد.
در چین نیز پس از اصلاحات اقتصادی، نوعی چرخش از دولت ایدئولوژیک صرف به دولت عملکردمحور مشاهده شد؛ به این معنا که رشد اقتصادی، کاهش فقر، توسعه زیرساخت و افزایش ظرفیت تولید به معیارهای مهم موفقیت حکمرانی تبدیل شدند. گزارش مشترک بانک جهانی و مرکز پژوهشهای شورای دولتی چین نشان میدهد که عبور چین به مرحله درآمد بالا نیازمند تکمیل گذار به اقتصاد بازار، تقویت نوآوری، گسترش فرصتها و بازتعریف نقش دولت و بازار است. این تجربه نشان میدهد که دولتمحوری اگر به توانمندسازی مردم، بخش خصوصی، رقابت و نوآوری متصل نشود، در مراحل بالاتر توسعه میتواند خود به محدودیت تبدیل شود.
- نسبت این مانع با اقتصاد ایران
در اقتصاد ایران، مسئله اصلی «فقدان دولت» نیست؛ بلکه در بسیاری موارد غلبه نوعی دولتمحوری کمبازده و دستگاهمحور است. دولت و نهادهای عمومی در حوزههای متعدد حضور گسترده دارند و حفظ وضعیت موجود این نهادها بر همه شرایط واحدهای اقتصادی مولد اولویت و ترجیح دارد. اما این حضور دولت لزوماً به افزایش کیفیت خدمات عمومی، کاهش نااطمینانی، بهبود محیط کسبوکار یا افزایش رقابتپذیری تولید منجر نشده است. در مواردی، بنگاهها و شهروندان به جای آنکه مخاطب اصلی سیاستگذاری باشند، تابع تصمیمات متغیر، مقررات پیچیده، قیمتگذاری دستوری، بخشنامههای متعدد و رویههای اداری پرهزینه میشوند.
در چنین وضعیتی، فعال اقتصادی بخش مهمی از انرژی خود را به جای نوآوری، توسعه بازار، افزایش بهرهوری و سرمایهگذاری، صرف مدیریت ریسکهای اداری و مقرراتی میکند. نتیجه آن کاهش انگیزه تولید، افت اعتماد، کوتاهشدن افق تصمیمگیری و افزایش تمایل به فعالیتهای غیرمولد یا خروج سرمایه است. به بیان ساده، هرچه سیاستگذاری از منافع واقعی مردم و بنگاههای مولد فاصله بگیرد و بیش از حد بر حفظ ساختارها و کنترلهای اداری متمرکز شود، ظرفیت توسعه اقتصادی کشور کاهش مییابد و این «اصالت حکومت» به یکی از موانع ریشهای توسعه تبدیل میشود.
- پیامدهای اقتصادی
غلبه اصالت حکومت بر اصالت مردم، مجموعهای از پیامدهای اقتصادی را بهدنبال دارد که در تعامل با یکدیگر، فضای توسعه را محدود میکنند. مهمترین این پیامدها عبارتاند از:
کاهش اعتماد عمومی به سیاستگذاری اقتصادی و تضعیف سرمایه اجتماعی؛
- افزایش نااطمینانی و ریسک سرمایهگذاری؛
- گسترش تصمیمات کوتاهمدت، دستوری و واکنشی به جای سیاستگذاری مبتنی بر شواهد؛
- افزایش هزینه مبادله و هزینه انطباق مقررات برای بنگاهها؛
- تضعیف بخش خصوصی واقعی و گسترش اقتصاد وابسته به مجوز و رابطه؛
- کاهش بهرهوری و انگیزه نوآوری در بنگاهها و نیروی کار؛
- تشدید فرار سرمایه مالی و انسانی از فعالیتهای مولد؛
- دشوار شدن اجرای اصلاحات اقتصادی به دلیل ضعف اعتماد و همراهی اجتماعی.
این پیامدها در نهایت خود را در رشد پایینتر، نوسان بیشتر، سرمایهگذاری کمتر و ظرفیت محدودتر اقتصاد برای خلق فرصتهای شغلی پایدار نشان میدهند.
- جمعبندی مانع توسعه اقتصادی
دولت توسعهگرا میتواند قدرتمند، برنامهریز و مداخلهگر باشد؛ اما قدرت آن باید در خدمت افزایش رفاه عمومی، امنیت سرمایهگذاری، رشد تولید، ارتقای بهرهوری، گسترش فرصتهای برابر و پاسخگویی نهادی قرار گیرد.
بنابراین، در دوگانه «اصالت مردم یا اصالت حکومت»، تجربههای موفق توسعه نشان میدهند که مسیر پایدار توسعه از اصالت مردم عبور میکند. این به معنای تضعیف دولت نیست؛ بلکه به معنای بازتعریف دولت بهعنوان نهادی پاسخگو، کارآمد، شفاف و متعهد به منافع عمومی است. برای ایران، اصلاح این مانع مستلزم آن است که معیار ارزیابی سیاستها از حفظ ساختارها و کنترلهای اداری، به سمت سنجش اثر واقعی آنها بر رفاه مردم، رقابتپذیری بنگاهها، ثبات اقتصادی و اعتماد عمومی تغییر کند و ساختارهای تصمیمگیری بهگونهای تنظیم شوند که منافع عمومی و توسعه بلندمدت بر ملاحظات کوتاهمدت دستگاهی اولویت پیدا کند.
| رویکرد حکمرانی | محور منافع | ویژگیهای نهادی و سیاستی | پیامدهای اقتصادی محتمل |
| اصالت حکومت | ساختارهای اداری، منافع سازمانی، کنترل کوتاهمدت و حفظ وضع موجود | تمرکز قدرت، پاسخگویی محدود دروندستگاهی، مقرراتگذاری دستوری، مجوزمحوری، اقتصاد رابطهمحور | کاهش اعتماد عمومی، افزایش نااطمینانی، هزینه مبادله بالا، تضعیف بخش خصوصی، کاهش بهرهوری و نوآوری، فرار سرمایه، فشار بیشتر در رکود، تحمیل بار دولت بر بخش خصوصی |
| اصالت مردم | رفاه، امنیت اقتصادی، فرصتهای برابر و کیفیت زندگی شهروندان و بنگاهها | پاسخگویی گسترده، شفافیت، حاکمیت قانون، حمایت هدفمند از تولید، ثبات اقتصاد کلان، سیاستگذاری مبتنی بر شواهد | تقویت سرمایهگذاری، افزایش رقابتپذیری، رشد پایدار، بهبود رفاه، ظرفیت بیشتر برای اصلاحات اقتصادی و اجتماعی و سرمایه گذاری دولت در بخش خصوصی |
- پیشنهاد سیاستی مشخص
در شرایط کنونی که رکود و تورم به اوج خود رسیده است، حاکمیت (فراتر دولت) باید به کاهش شدید هزینهها روی بیاورد و تامین هزینههای دولت بر اساس توان تولید و کسبوکار صورت پذیرد و نه بر اساس هزینههای حاکمیت. به جای تعدیل نیرو بخش خصوصی دولت با کاهش هزینهها و کاهش فشار مالیاتی بر بخش خصوصی تعدیل نیرو را در بخش دولتی رقم بزند تا فعالیتهای مولد بتواند ادامه یابد. تصمیم این موضوع باید در قانون بودجه توسط دولت پیشنهاد داده شود و در مجلس مطالبه و پیگیری و مصوب شود. سپس دستور اجرایی آن در وزارت اقتصاد و سازمان برنامه و بودجه کشوری جاری شود.
